Lo smart working nella Pubblica Amministrazione

Lo Smart Working (o Lavoro Agile) è una modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato caratterizzato dall’assenza di vincoli orari o spaziali e un’organizzazione per fasi, cicli e obiettivi, stabilita mediante accordo tra dipendente e datore di lavoro; una modalità che aiuta il lavoratore a conciliare i tempi di vita e lavoro e, al contempo, favorire la crescita della sua produttività.

La legge n. 81/2017 disciplina il lavoro agile inserendolo in una cornice normativa e fornendo le basi legali per la sua applicazione anche nel settore pubblico. Con la Direttiva n. 3 del 2017 in materia di lavoro viene avviata ufficialmente la sperimentazione del “lavoro agile” anche nelle Pubbliche Amministrazioni.

Nel 2020, a seguito del diffondersi della pandemia da Covid-19 sono stati emanati una serie di provvedimenti per semplificare l’accesso allo Smart Working e diffonderne al massimo l’utilizzo nella PA.

Il 1° gennaio 2024 è ufficialmente terminato lo smart working “emergenziale” per i lavoratori della pubblica amministrazione.

Nel frattempo, la normativa ha previsto che, entro il 31 gennaio di ciascun anno, le amministrazioni pubbliche redigano, sentite le organizzazioni sindacali, il Piano organizzativo del lavoro agile (POLA), quale sezione del Piano della performance.

Il POLA individua le modalità attuative del lavoro agile prevedendo, per le attività che possono essere svolte in modalità agile, che almeno il 15% dei dipendenti possa avvalersene, garantendo che gli stessi non subiscano penalizzazioni ai fini del riconoscimento di professionalità e della progressione di carriera.

Il POLA definisce, altresì, le misure organizzative, i requisiti tecnologici, i percorsi formativi del personale, anche dirigenziale, e gli strumenti di rilevazione e di verifica periodica dei risultati conseguiti, anche in termini di miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa, della digitalizzazione dei processi, nonché della qualità dei servizi erogati, anche coinvolgendo i cittadini, sia individualmente, sia nelle loro forme associative.

Successivamente, il POLA è stato integrato nel PIAO, “Piano Integrato di Attività e Organizzazione”, che accorpa in un unico documento, i piani della performance, del lavoro agile, della parità di genere, dell’anticorruzione e ha durata triennale con aggiornamento annuale, con obbligo di pubblicazione entro il 31 dicembre di ciascun anno.

Una ricerca dell’Osservatorio Smart Working della School of Management del Politecnico di Milano ha rilevato come nel 2023 lo smart working in Italia sia aumentato grandi imprese e nelle PMI, ma diminuito nella PA, dove ne hanno usufruito solo 515.000 addetti, il 16% del totale.

Smart Working. Le regole sino al 30 giugno 2023.

In sede di conversione in legge del Milleproroghe è stato inserito il comma 4-ter all’articolo 9, con cui si dispone la proroga del diritto allo Smart Working per i lavoratori fragili, sino al 30 giugno 2023.

Non sussiste comunque in alcuno dei casi che andremo ad esaminare, un diritto del lavoratore incondizionato a richiedere di operare in Smart Working.

Resta in ogni caso, il diritto del datore di lavoro di valutare la compatibilità della richiesta con le caratteristiche della prestazione.

La valutazione datoriale non può essere discrezionale ma deve essere resa su una effettiva valutazione della compatibilità delle mansioni sia con l lavoro agile che con l’organizzazione dell’azienda.

E’ stato previsto come l’attività in Smart Working possa avvenire anche mediante lo svolgimento di diversa mansione, purchè appartenente alla stessa categoria o area di inquadramento.

In ogni caso, L’assegnazione di mansioni diverse comportare una decurtazione della retribuzione in godimento.

Lavoratori fragili

In sede di conversione in legge del Milleproroghe è stato inserito il comma 4-ter all’articolo 9, con cui si dispone la proroga del diritto allo smart working per i lavoratori fragili, sino al 30 giugno 2023.

Il nuovo comma 5-ter inserito all’articolo 9 del Milleproroghe prevede la proroga sino al 30 giugno 2023 delle misure previste al punto 2, allegato B, del Decreto – legge 24 marzo 2022 numero 24 e quindi dell’accesso al Lavoro agile per i genitori lavoratori dipendenti del settore privato con almeno un figlio minore di 14 anni, disciplinato dall’articolo 90, comma 1, Decreto – legge 19 maggio 2020 numero 34.

I genitori  in questione hanno diritto a svolgere la prestazione di lavoro in modalità agile anche in assenza degli accordi individuali, fermo restando il rispetto degli obblighi informativi previsti dagli articoli da 18 a 23 della Legge numero 81/2017.

Sono previste anche ipotesi di esclusioni dallo smart working, qualora nel nucleo familiare sia presente un altro genitore:

  • Beneficiario di strumenti di sostegno al reddito in caso di sospensione o cessazione dell’attività lavorativa;
  • Non lavoratore.

In  ogni caso , la modalità di lavoro a distanza dev’essere compatibile con le caratteristiche della prestazione.

Va notato come  la proroga dello smart-working per i lavoratori fragili interessa tanto i dipendenti pubblici quanto quelli privati, la misura a beneficio dei genitori di under 14  sia riservata al solo personale del settore privato.

Sono inoltre previste delle priorità per l’accesso al Lavoro Agile, in quanto le aziende sono comunque tenute a riconoscere priorità alle richieste di esecuzione del lavoro in modalità agile formulate dalle seguenti categorie di lavoratori:

  • Con figli fino a 12 anni di età;
  • Con figli in condizioni di disabilità (senza limiti di età);
  • Con disabilità in situazione di gravità accertata o caregivers ai sensi dell’articolo 1, comma 255, Legge numero 205/2017.

Si intende per Caregiver colui che si prende cura di:

  • Coniuge;
  • Altra parte dell’unione civile o del convivente di fatto;
  • Un familiare o affine entro il secondo grado ovvero, nei soli casi indicati dall’articolo 33, comma 3, Legge numero 104/1992, di un familiare entro il terzo grado che, a causa di malattia, infermità o disabilità, anche croniche o degenerative, non è autosufficiente e in grado di prendersi cura di sé, è riconosciuto invalido in quanto bisognoso di assistenza globale e continua di lunga durata ex articolo 3, comma 3, della stessa Legge numero 104 o è titolare

E’ tutelata inoltre la retribuzione di chi presta la propria attività in Lavoro Agile.

Il lavoratore in smart working ha diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello complessivamente garantito, in attuazione dei contratti collettivi, ai lavoratori che svolgono le medesime mansioni esclusivamente all’interno dell’azienda. Nessuna disparità di stipendio può quindi essere applicata dal datore di lavoro.

Nello specifico, le ore svolte a distanza sono:

  • Equiparate a quelle ordinarie rese in presenza;
  • Conferiscono il diritto alla maturazione di ferie, permessi, mensilità aggiuntive e TFR;
  • Conteggiate ai fini dell’anzianità di servizio del lavoratore in azienda.

Per quanto riguarda le regole concernenti l’orario di lavoro

Si ribadisce la differenza tra Smart Working e Home Working o Remote Working. Una delle caratteristiche principali dello Smart-Working è infatti lo svolgimento dell’attività senza precisi vincoli di orario.

La prestazione deve comunque avvenire nel rispetto dei limiti di durata massima dell’orario di lavoro giornaliero e settimanale, definiti dalla legge e dalla contrattazione collettiva.

A tutela della salute psico-fisica del lavoratore devono essere garantiti i tempi di riposo ed il diritto alla disconnessione dalle strumentazioni tecnologiche di lavoro, nel rispetto degli eventuali accordi sottoscritti dalle parti e fatti salvi eventuali periodi di reperibilità.

Per quanto riguarda gli straordinari

Come espressamente previsto nel Protocollo nazionale sul lavoro agile nel settore privato, sottoscritto dal Ministero del lavoro e le parti sociali il 7 dicembre 2021, salvo esplicita previsione da parte della contrattazione collettiva, durante le giornate di smart-working “non possono essere di norma previste e autorizzate prestazioni di lavoro straordinario” (articolo 3, comma 4).

In merito alle assenze

Il lavoratore a distanza ha diritto, al pari dei colleghi in sede, di assentarsi per:

  • Ferie e permessi retribuiti definiti dalla legge e dal contratto collettivo applicato, sfruttando lo stesso monte ore previsto per chi lavora in presenza;
  • Malattia, infortunio, maternità ed altri esempi di assenze giustificate;
  • Permessi retribuiti per disabili o per l’assistenza a familiari disabili ai sensi della Legge numero 104/1992.

Il già citato Protocollo sullo smart working prevede (articolo 3, comma 5) che nei casi di “assenze c.d. legittime (es. malattia, infortuni, permessi retribuiti, ferie, ecc.)” il dipendente può “disattivare i propri dispositivi di connessione e, in caso di ricezione di comunicazioni aziendali, non è comunque obbligato a prenderle in carico prima della prevista dell’attività lavorativa”.

Coronavirus

Lavoro agile nella PA, primi risultati e indicazioni sulla gestione post – pandemia

Come è accaduto nel settore privato, così anche nel pubblico impiego si è assistito, durante l’emergenza pandemica, ad un ricorso massiccio allo smart working come modalità di esecuzione della prestazione di lavoro, che garantisse continuità del servizio salvaguardando la sicurezza dei cittadini.

Sul piano normativo, la disciplina applicata è la legge 81/2017, in quanto compatibile e fatta salva l’applicazione delle diverse disposizioni specificamente previste, in accordo con le direttive per la promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, adottate in base all’art. 14 della L. 124/2015.

Si è altresì previsto (art. 263 del D.L. 34/2020) che le pubbliche amministrazioni elaborassero entro il 31 gennaio di ciascun anno, il Piano organizzativo del lavoro agile (POLA), e che almeno il 15 per cento del personale potesse avvalersi della modalità agile per lo svolgimento della prestazione lavorativa[1].

A tal fine, il Ministro per la pubblica amministrazione ha approvato, con decreto del 9 dicembre 2020 le Linee guida che indirizzano le pubbliche amministrazioni nella redazione del suddetto Piano. I contenuti minimi richiesti sono “I) Livello di attuazione e di sviluppo del lavoro agile (da dove si parte?); II) Modalità attuative (come attuare il lavoro agile?); III) Soggetti, processi e strumenti del lavoro agile (chi fa, che cosa, quando e come per attuare e sviluppare il lavoro agile?); IV) Programma di sviluppo del lavoro agile (come sviluppare il lavoro agile?) “[2]

Quanto ai soggetti coinvolti, un ruolo fondamentale nella definizione dei contenuti del POLA è svolto dai dirigenti come promotori dell’innovazione organizzativa. Questa richiede un importante cambiamento di stile manageriale e di leadership, caratterizzato dalla capacità di lavorare e far lavorare per obiettivi, spostando l’attenzione dal controllo alla responsabilità per i risultati.

I dirigenti sono chiamati altresì a operare un monitoraggio mirato e costante, in itinere ed ex-post, basato sul raggiungimento degli obiettivi fissati e alla verifica del riflesso sull’efficacia e sull’efficienza dell’azione amministrativa.

Com’è andata

Per valutare il fenomeno sul piano quantitativo, il Dipartimento della funzione pubblica ha avviato il monitoraggio dello stato di attuazione del lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni, e a tal fine sono stati istituiti l’Osservatorio nazionale del lavoro agile nelle pubbliche amministrazioni (art. 263, co. 3-bis, del D.L. 34/2020) e una Commissione tecnica di supporto (DM del 20 gennaio 2021).

L’ultimo monitoraggio disponibile risale ad aprile 2020 e costituisce una rilevazione dell’ampio utilizzo della modalità di lavoro agile durante il periodo pandemico.

L’ISTAT invece, in tempi più recenti, ha effettuato una valutazione dell’impatto della modalità di lavoro agile sulla qualità del servizio reso, misurato sulla base del grado di soddisfazione degli utenti nel periodo maggio 2020 – gennaio 2022[3].

Stando alla rilevazione, la maggioranza delle persone che si è rivolta ad un ufficio pubblico (65,2%) nel periodo preso in considerazione, non ha ravvisato cambiamenti nella qualità di almeno uno dei servizi ricevuti rispetto al periodo pre-pandemico, mentre un cittadino su quattro (25,6%), ha lamentato un peggioramento in almeno una delle circostanze in cui si è rivolto alla PA. Una quota più bassa (13%) ha notato invece un miglioramento.

Focalizzando l’attenzione su quanti si sono rivolti ad un solo ufficio pubblico, il 20,9% ha riscontrato un peggioramento, il 9,8% un miglioramento, e resta fortemente maggioritaria la quota di quanti non rilevano cambiamenti (64,8%). Il 4,5% ha avuto difficoltà a esprimere un giudizio. Tuttavia, tra quanti hanno lamentato un peggioramento, il 62,1% si è dichiarato comunque soddisfatto (a fronte del 37,9% di non soddisfatti), quindi si è tratto di un peggioramento che nella maggior parte dei casi non ha inficiato la soddisfazione degli utenti.

Ai cittadini che si sono dichiarati complessivamente insoddisfatti o hanno riscontrato un peggioramento nel servizio, sono stati proposti anche quesiti mirati a capire se le criticità riscontrate dipendessero, a loro parere, dall’adozione del lavoro a distanza e, dunque, dalla minore presenza di dipendenti negli uffici di interesse.

I rispondenti si sono distribuiti in maniera omogenea tra le opzioni date: per il 31,4% i problemi c’erano anche prima dell’adozione del lavoro a distanza, per il 31,2% il lavoro a distanza è una concausa, per il 28,6% invece il disservizio è causato esclusivamente dal lavoro a distanza. L’8,8% non è stato in grado di esprimere un’opinione in merito.

Non sono emerse differenze significative in base alle variabili socio-demografiche né in base ai canali di accesso ai servizi.

Rientro in presenza dei dipendenti pubblici

Un anno fa, con il DPCM del 23 settembre 2021, è stato sancito che, a decorrere dal 15 ottobre 2021, la modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle amministrazioni pubbliche sarebbe tornata ad essere quella svolta in presenza. Le amministrazioni sarebbero comunque state chiamate ad assicurare il rispetto delle misure sanitarie di contenimento del rischio di contagio da Covid-19.

Il rientro in presenza del personale delle pubbliche amministrazioni è stato disciplinato con il decreto del Ministro per la pubblica amministrazione 8 ottobre 2021, che ha individuato le condizionalità ed i requisiti necessari per utilizzare il lavoro agile, e dalle “linee guida” che hanno ad oggetto l’obbligo di esibizione del Green pass e le modalità di controllo del rispetto di esso.

Il quadro regolatorio è stato completato dal Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale siglato a Palazzo Chigi il 10 marzo 2021, dal Contratto collettivo sottoscritto tra Aran e parti sociali il 21 dicembre 2021, che del lavoro agile nel pubblico impiego ha individuato caratteristiche, modalità, limiti e tutele.

Ai sensi della definizione data dal contratto collettivo, “Il lavoro agile di cui alla legge n. 81/2017 è una delle possibili modalità di effettuazione della prestazione lavorativa per processi e attività di lavoro, previamente individuati dalle amministrazioni, per i quali sussistano i necessari requisiti organizzativi e tecnologici per operare con tale modalità.”[4] conseguentemente, la disciplina della modalità lavorativa contiene i tratti salienti di quella applicata nel settore privato.

L’adesione al lavoro agile ha natura consensuale e volontaria ed è consentita a tutti i lavoratori, fermo restando che l’amministrazione individua le attività che possono essere effettuate in modalità agile. L’amministrazione, altresì, “avrà cura di facilitare l’accesso al lavoro agile ai lavoratori che si trovino in condizioni di particolare necessità, non coperte da altre misure.”[5]

L’accordo individuale, stipulato per iscritto ai fini della regolarità amministrativa e della prova, disciplina l’esecuzione della prestazione lavorativa svolta all’esterno dei locali dell’amministrazione, anche con riguardo alle forme di esercizio del potere direttivo del datore di lavoro e agli strumenti utilizzati dal lavoratore, che di norma vengono forniti dall’amministrazione.

Quanto all’orario di lavoro, e al diritto alla disconnessione, si prevede che la prestazione lavorativa in modalità agile si articoli in due fasce temporali:

  1. a) fascia di contattabilità – nella quale il lavoratore è contattabile sia telefonicamente che via mail o con altre modalità similari, la cui durata non può essere superiore all’orario medio giornaliero di lavoro;
  2. b) fascia di inoperabilità – nella quale il lavoratore non può erogare alcuna prestazione lavorativa. Tale fascia comprende il periodo di 11 ore di riposo consecutivo di cui all’art. 17, comma 6, del CCNL 12 febbraio 2018 a cui il lavoratore è tenuto nonchè il periodo di lavoro notturno tra le ore 22:00 e le ore 6:00 del giorno successivo.

Viene sancito il diritto alla disconnessione; pertanto, negli orari al di fuori della fascia a), egli non è tenuto ad avere contatti con i colleghi o con il dirigente per lo svolgimento della prestazione lavorativa, a leggere e rispondere a e-mail e messaggi, a rispondere alle chiamate, ad accedere al sistema informativo dell’Amministrazione.

Per quanto riguarda i lavoratori fragili, invece, il Dipartimento della Funzione pubblica ha precisato che la flessibilità per l’utilizzo del lavoro agile per il pubblico impiego, già presente all’interno della circolare del 5 gennaio 2022, sarà disponibile anche dopo il 30 giugno 2022, per garantire ai lavoratori fragili della PA la più ampia fruibilità di questa modalità di svolgimento della prestazione lavorativa. Sarà quindi il dirigente responsabile a individuare le misure organizzative che si rendono necessarie, anche derogando, ancorché temporaneamente, al criterio della prevalenza dello svolgimento della prestazione lavorativa in presenza.

A cura della dott.ssa Laura Angeletti
Centro Studi Corrado Rossitto di UNIONQUADRI

[1] percentuale così ridotta dall’art. 11-bis del D.L. 52/2021, in luogo dell’originario 60 per cento

[2] LINEE GUIDA SUL PIANO ORGANIZZATIVO DEL LAVORO AGILE (POLA) E INDICATORI DI PERFORMANCE (Art. 14, comma 1, legge 7 agosto 2015, n. 124, come modificato dall’articolo 263, comma 4 bis, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77)

[3] Rapporto ISTAT  “CITTADINI E LAVORO A DISTANZA NELLA PA DURANTE LA PANDEMIA | MAGGIO 2020 – GENNAIO 2022”

[4] CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE DI LAVORO DEL PERSONALE DEL COMPARTO FUNZIONI CENTRALI TRIENNIO 2019 – 2021, Art. 36, comma 1

[5] CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE DI LAVORO DEL PERSONALE DEL COMPARTO FUNZIONI CENTRALI TRIENNIO 2019 – 2021, Art. 37, comma 3

2] LINEE GUIDA SUL PIANO ORGANIZZATIVO DEL LAVORO AGILE (POLA) E INDICATORI DI PERFORMANCE (Art. 14, comma 1, legge 7 agosto 2015, n. 124, come modificato dall’articolo 263, comma 4 bis, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77)

[3] Rapporto ISTAT  “CITTADINI E LAVORO A DISTANZA NELLA PA DURANTE LA PANDEMIA | MAGGIO 2020 – GENNAIO 2022”

[4] CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE DI LAVORO DEL PERSONALE DEL COMPARTO FUNZIONI CENTRALI TRIENNIO 2019 – 2021, Art. 36, comma 1

[5] CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE DI LAVORO DEL PERSONALE DEL COMPARTO FUNZIONI CENTRALI TRIENNIO 2019 – 2021, Art. 37, comma 3